Hoàn thiện quy định pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương

Hội nghị trực tuyến toàn quốc với chủ đề ‟Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước”, ngày 04/11/2021. Ảnh: VGP/Hải Minh

Thực trạng quy định pháp luật về phân cấp, phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam

Hiện nay, theo pháp luật Việt Nam, phân cấp, phân quyền (PCPQ) được quy định trong Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), các văn bản luật đối với lĩnh vực chuyên ngành.

Việc phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương (CQĐP) được quy định trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (HĐND và UBND) và các luật chuyên ngành (đất đai, ngân sách, giáo dục). Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 – 2010 tại Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ đã xác định nội dung cải cách tổ chức bộ máy CQĐP với nhiệm vụ: phân cấp rõ ràng và hợp lý giữa trung ương và địa phương, phân biệt chức năng nhiệm vụ của chính quyền đô thị và chính quyền ở nông thôn, tổ chức hợp lý HĐND và UBND.

Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước (QLNN) giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã định hướng ưu tiên phân cấp trong các lĩnh vực: quản lý quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển; quản lý ngân sách nhà nước (NSNN); quản lý đất đai, tài nguyên và tài sản nhà nước; quản lý doanh nghiệp nhà nước; quản lý các hoạt động sự nghiệp dịch vụ công; quản lý về tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức. Thực hiện Nghị quyết này, 22 bộ, cơ quan ngang bộ đã xây dựng Đề án phân cấp QLNN thuộc ngành, lĩnh vực, trong đó kiến nghị sửa đổi các luật, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ để khắc phục chồng chéo về nhiệm vụ, quyền hạn và phân công, phân cấp khoảng 300 loại việc. Hàng loạt nghị định của Chính phủ quy định phân cấp với UBND cấp tỉnh về quản lý quy hoạch, kế hoạch; quản lý đầu tư và xây dựng; quản lý vốn ODA; quản lý đất đai, tài nguyên khoáng sản; quản lý biên chế sự nghiệp, quản lý các ban quản lý khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế, khu công nghệ cao, giáo dục – đào tạo, khoa học và công nghệ, giao thông – vận tải, môi trường, văn hóa, thông tin.

Về phân biệt nội dung QLNN ở đô thị, nông thôn, quy chế đặc thù cho một số đô thị đặc biệt đã được thể chế hóa ở chừng mực nhất định khi sửa đổi Luật Tổ chức HĐND và UBND, Pháp lệnh Thủ đô, Nghị định số 93/2001/NĐ-CP ngày 12/12/2001 về PCQL một số lĩnh vực cho TP. Hồ Chí Minh. Đối với đô thị đặc biệt là TP. Hồ Chí Minh dựa vào khả năng đảm nhận các nhiệm vụ, Chính phủ đã tạo sự tự chủ cho UBND Thành phố về quản lý quy hoạch, kế hoạch, đầu tư phát triển kinh tế – xã hội, quản lý nhà đất và hạ tầng kỹ thuật đô thị, ngân sách, tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức.

Tại Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định, chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”¹.

Quan điểm xuyên suốt của Hiến pháp năm 2013 về CQĐP là các chính sách, pháp luật sẽ do các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành, còn CQĐP các cấp có trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện dưới sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên, xác định rõ nguyên tắc PCPQ giữa  trung ương và CQĐP, CQĐP được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên cùng với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó trong trường hợp cần thiết. Hiến pháp năm 2013 quy định vấn đề có tính nguyên tắc về phân công, phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp CQĐP, bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của trung ương, đồng thời phát huy tính sáng tạo, tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP.

Khẳng định nguyên tắc PCPQ tại Điều 5 Hiến pháp năm 2013: “Phân cấp, phân quyền hợp lý giữa Chính phủ và chính quyền địa phương, bảo đảm quyền quản lý thống nhất của Chính phủ và phát huy tính chủ động sáng tạo và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương”² và một số nội dung phân cấp quan trọng, tạo cơ sở tiếp tục đẩy mạnh phân cấp hợp lý trên các lĩnh vực. Lần đầu tiên nguyên tắc phân quyền hợp lý trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ được khẳng định. Đây là cơ sở tiền đề cho việc xây dựng Chính phủ phân quyền trong quan hệ với CQĐP. Chính phủ tập trung vào hoạch định thể chế, chính sách, xây dựng chiến lược, cải cách thủ tục hành chính, tạo lập môi trường pháp lý thuận lợi, nâng cao năng lực, hiệu quả chỉ đạo, thực hiện kiểm tra, thanh tra, tổ chức thực hiện Hiến pháp, pháp luật. Chính phủ thống nhất quản lý quy hoạch phát triển kinh tế, bảo vệ môi trường, quyết định đầu tư công từ ngân sách trung ương, chỉ ủy quyền cho chính quyền cấp tỉnh trong trường hợp cần thiết.

Nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN đối với ngành, lĩnh vực, bảo đảm sự quản lý thống nhất của Chính phủ, phát huy tính chủ động, trách nhiệm, tinh thần sáng tạo của CQĐP, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 về phân cấp QLNN giữa Chính phủ và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Việc phân cấp theo nguyên tắc bảo đảm sự quản lý thống nhất của Chính phủ; đồng thời, phát huy tính chủ động, trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh trong việc thực hiện các nhiệm vụ QLNN, phục vụ Nhân dân; tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ; phân định rõ nhiệm vụ QLNN của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, ngành và của chính quyền cấp tỉnh; phân cấp phải rõ nhiệm vụ, rõ thẩm quyền, rõ trách nhiệm, gắn với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp; bảo đảm tăng tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Có 5 lĩnh vực tập trung phân cấp, gồm: quản lý NSNN; thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và phần vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; quản lý đầu tư (đối với đầu tư từ vốn NSNN và vốn trái phiếu Chính phủ); quản lý công vụ, cán bộ, công chức, viên chức; quản lý đất đai.

Nghị quyết số 99/2020/NQ-CP ngày 24/ 6/2020 của Chính phủ về  đẩy mạnh phân cấp QLNN theo ngành và lĩnh vực đã đề ra mục tiêu phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, từng cơ quan hành chính nhà nước, đặc biệt là sự quản lý tập trung, thống nhất của Chính phủ. Việc phân định thẩm quyền giữa các cấp CQĐP bảo đảm phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP, khai thác tối đa các tiềm năng của địa phương. Mỗi cấp CQĐP có thể thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước ở cấp trên nhưng dựa trên cơ sở một việc không giao quá hai cấp hành chính quản lý dựa trên cơ sở những điều kiện thực hiện nhiệm vụ tương ứng, dựa trên sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước ở cấp trên đối với CQĐP.